Door Ronald Paans en Eli de Vries
De toeslagenaffaire houdt de gemoederen al enige tijd bezig, met een belangrijke rol voor ‘het informatiesysteem’ en de mensen die het gebruiken. Ronald Paans en Eli de Vries doken in het Huursubsidie Informatie Systeem (HIS), laten zien waar verkeerde afslagen zijn genomen en hoe het wellicht anders kan.
De overheid heeft een aantal instrumenten tot haar beschikking om noodzakelijk geachte doelen te bereiken. Hierbij kun je denken aan wet- en regelgeving, het realiseren van faciliteiten en het verstrekken van subsidies. Wet- en regelgeving omvat een diversiteit aan onderwerpen, zoals wetten voor verkeersveiligheid, onderwijs en huursubsidie. Bij het realiseren van faciliteiten kun je denken aan scholen, sportlocaties, parken en wegen. Subsidies kunnen voor een veelheid aan doelen worden verstrekt, zoals huur, zorg en kinderopvang.
Na de Tweede Wereldoorlog nam de bevolkingsomvang in Nederland snel toe. Dit leidde in de jaren zestig van de vorige eeuw tot een groot woningtekort en tot stijgende huren – huurprijzen die sneller omhooggingen dan de lonen. Met extreme situaties tot gevolg. De overheid besloot daarop om mensen die in de knel raakten te helpen. Daartoe voerde ze in 1965 de huursubsidie in. Om de hieraan verbonden administratie te ondersteunen werd het Huursubsidie Informatie Systeem (HIS) opgetuigd. Burgers konden hun aanvraag indienen bij het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM), dat zorgdroeg voor de afhandeling en uitbetaling van de subsidie.
Explosieve stijging gerechtigden
Het HIS werd in eerste instantie voor een beperkte groep gerechtigden gebouwd. Dit gebeurde met technieken en methoden die in de jaren zestig van de vorige eeuw gangbaar waren. Cobol was de programmeertaal, de gebruikte database was geschikt voor circa zestigduizend gerechtigden en de gebruikersinterface was er een die hoorde bij de ICT uit die tijd. Omdat het aantal aanvragers van de subsidie explosief steeg, was na enkele jaren vernieuwing van de database nodig. De overheid koos toen voor een Database Management Systeem (DBMS) dat geschikt was voor enkele honderdduizenden gerechtigden. Toen na enige tijd ook dit niet toereikend bleek, stapte ze over op een DBMS dat geschikt was voor een miljoen gerechtigden. Regelmatig vond onderhoud plaats aan het systeem vanwege veranderingen in de regelgeving, toename van het aantal aanvragers, groei van het aantal behandelaars en vernieuwing van de technologie, waaronder upgrades van hardware en software.
Het proces kenmerkte zich in die tijd door een jaarlijkse aanvraag op papier die de gerechtigde moest indienen. Bij iedere aanvraag moest hij of zij de gegevens over het inkomen van het voorgaande jaar verstrekken. Na vaststelling van de subsidie kreeg de gerechtigde het geld dan uitgekeerd. In het kader van het jaarlijkse onderhoud besloot de overheid op een zeker moment dat rechtstreekse uitbetaling van de subsidie aan de woningcorporatie de voorkeur had. Het systeem werd daarop aangepast, en ook de gebruikersinterface werd stapsgewijs gemoderniseerd.
Nieuw of herbouw systeem?
In 2000 besloot de overheid om het proces te digitaliseren en de toegekende huursubsidie automatisch te continueren; de aanvrager moest zijn gegevens digitaal gaan invoeren. Ook wilde ze het HIS geschikt maken voor andere inkomensafhankelijke subsidies. Volledige nieuwbouw achtte ze hiertoe noodzakelijk. Dit bleek echter lastiger en langduriger dan gedacht. De toenmalige staatssecretaris van VROM deed de Tweede Kamer tweemaal een toezegging dat de herbouw op afzienbare termijn klaar zou zijn, maar dit kon niet worden waargemaakt.
Er is toen een onderzoek uitgevoerd om vast te stellen in hoeverre herbouw een realistische optie zou zijn. Hieruit kwam naar voren dat de motivatie onder de vierhonderd VROM-medewerkers, belast met de uitvoering van de huursubsidie, bijzonder laag was. Ze zagen herbouw als een ernstige bedreiging van hun positie, omdat de functionaliteit van het HIS zou worden uitgebreid en de doelmatigheid zou worden vergroot. Bovendien waren er zeer weinig medewerkers beschikbaar die voldoende ervaring met projectmanagement hadden om de trajecten in het kader van de herbouw te leiden.
De vereiste nieuwe functionaliteit is toen apart gebouwd en aan het HIS toegevoegd. Op deze wijze werkte het naar behoren, maar was het niet in staat ook andere inkomensafhankelijke subsidies te ondersteunen.
Overdracht aan Belastingdienst
In 2005 besloot de overheid om de huursubsidie aan de Belastingdienst over te dragen. De Belastingdienst had alleen geen behoefte aan overname van het HIS, maar wilde slechts de gegevens van de subsidiegerechtigden. De huursubsidie werd verricht vanuit de bestaande architectuur. Het karakter van de Belastingdienst is echter gericht op het innen van belastingen en niet op het verstrekken van toeslagen. Dit laatste bleek dan ook een lastige zaak.
In de oude opzet bij het ministerie van VROM waren vierhonderd personen betrokken bij de uitvoering van de huursubsidie. Het HIS was hierbij de ruggengraat van de activiteiten. Alle relevante gegevens waren hierin opgenomen, en voortdurend vond toetsing plaats of het systeem correct werkte. Deze nauwgezetheid streefde de Belastingdienst wel na, maar dit was niet eenvoudig te bereiken. Slechts door inzet van extra menskracht was het mogelijk de huursubsidie uit te voeren.
In de jaren die volgden kwamen er meer inkomensafhankelijke regelingen, zoals de zorgtoeslag en de toeslag voor kinderopvang. De Belastingdienst moest voor de uitvoering van deze regelingen nieuwe systemen optuigen.
Technische en administratieve misverstanden
Het berekenen en toekennen van inkomensafhankelijke toeslagen voor huur, zorg en kinderopvang is complex. Het betreft namelijk een zeer groot aantal gerechtigden met uiteenlopende achtergronden. Daardoor ontstaan makkelijk technische en administratieve misverstanden. In de afgelopen jaren blijken tienduizenden burgers ten onrechte te zijn beschouwd als fraudeur. Terugbetaling van verstrekte toeslagen was hiervan het gevolg. Dit is uiteraard zeer ongewenst. Het is echter een eigenschap van geautomatiseerde systemen dat deze vasthouden aan eenmaal gegeven instructies. Hiervan blijkt dan lastig af te wijken. Een genuanceerde uitvoering van subsidieregelingen is mensenwerk; je kunt dit maar beperkt overlaten aan digitale systemen.
Conclusies
Het HIS heeft na de invoering van de huursubsidie in 1965 een cruciale rol vervuld om adequate uitvoering van de Huursubsidiewet door het ministerie van VROM mogelijk te maken. Bij de overdracht van de huursubsidie in 2005 van VROM naar de Belastingdienst had overname van het HIS door de Belastingdienst kunnen bijdragen aan een goede uitvoering van de huursubsidie. Dit is echter niet gebeurd, waardoor op omvangrijke wijze extra middelen moesten worden ingezet om de huursubsidie te kunnen faciliteren.
Het HIS ondersteunde de subsidieverlening voor een te hoge huur. Dit systeem was waarschijnlijk ook bruikbaar geweest voor andere inkomensafhankelijke regelingen en had daarom als uitgangspunt kunnen dienen voor de digitale ondersteuning van de uitvoering van de zorgtoeslag en de kinderopvangtoeslag, maar helaas is dat niet gebeurd.
Wat het HIS laat zien, is dat herbouw van legacy-systemen die al tientallen jaren bestaan, ondanks jaarlijks zorgvuldig onderhoud, vrijwel onmogelijk is. Er is sprake van een intense weerstand bij de mensen die dagelijks met het systeem werken: toepassing van actuele technische faciliteiten maakt meer functionaliteit en grotere doelmatigheid mogelijk, en de betrokkenen zien dit als een ernstige bedreiging van hun positie.
Gedurende de levensduur van het HIS – bijna veertig jaar – is het aantal gerechtigden van zestigduizend gegroeid tot miljoenen. De overheid had deze sterke toename tijdig moeten onderkennen en maatregelen moeten nemen om dit te reduceren.
Oplossing uit een andere hoek
Oplossing zou beter uit een andere hoek kunnen komen. Je kunt je afvragen of het zinvol is om alle toeslagen uit te rekenen tot twee cijfers achter de komma. Het is ook voorstelbaar dat er een substantiële verhoging plaatsvindt van het minimumloon. Als dit gebeurt, is er wellicht weinig reden voor het continueren van het toeslagenstelsel zoals dat vandaag de dag bestaat. Sommige politieke partijen hebben een dergelijk voorstel in hun programma opgenomen. Het is uiteraard de vraag of zo’n idee ook onderdeel wordt van een regeerakkoord. Realisatie is onder andere mogelijk door verhoging van de belastingvrije voet. Als dit onvoldoende effect heeft, kan feitelijke aanpassing van het minimumloon nodig zijn. Dit leidt weliswaar tot hogere loonkosten, maar daar staat een besparing op kosten van toeslagen tegenover. Kinderopvang zou de overheid kosteloos kunnen aanbieden, evenals dit het geval is met onderwijs op scholen. Op deze wijze zou bureaucratie worden voorkomen en zouden burgers in staat worden gesteld naar eigen inzicht en zonder bemoeienis van het rijk uitgaven te doen op een manier die volgens die individuele burgers verantwoord is.
Ronald Paans is directeur van Noordbeek IT Audit, Compliance & Advisory en emeritus hoogleraar aan de postgraduate opleiding IT Audit, Compliance & Advisory aan de Vrije Universiteit in Amsterdam. Eli de Vries is bedrijfskundige en specialist op het gebied van EDP-Auditing; hij promoveerde bij Ronald Paans op ‘Management van ICT’.
Deze bijdrage komt uit IP #8/2021. Het hele nummer kun je hieronder lezen of downloaden.