Door Sofie Bustraan
Openbaarheid is een recht, geen gunst. De Wet open overheid waarborgt toegang tot publieke informatie, maar echte transparantie vraagt meer dan alleen naleving van de wet. Toegang tot informatie betekent immers weinig als taal, digitalisering en bureaucratie drempels opwerpen voor burgers. Gemeente Amsterdam opent met het Openbaarheidscentrum de deur: dankzij digitale en fysieke initiatieven wordt publieke informatie beter vindbaar, bruikbaar en bespreekbaar voor iedereen.
Voor het functioneren van onze democratie is openbaarheid belangrijk. In de memorie van toelichting bij de Wet open overheid (Woo) staat dat het uiteindelijke doel van de wet is: het beter functioneren van de democratische rechtsstaat. Bij het uitvoeren van de taken van de overheid wordt informatie gemaakt en ontvangen. We communiceren de hele dag via de mail en app. We schrijven rapporten en memo’s. We versturen en ontvangen brieven. We maken verslagen van vergaderingen en soms zelfs filmopnames. We bouwen databases. Al deze informatie bij elkaar laat zien hoe de overheid functioneert, welke keuzes ze maakt en waarom, welke projecten ze op de agenda heeft staan, hoe ze gemeenschapsgeld besteedt en of dit binnen de wettelijke kaders en gemaakte afspraken valt. Kortom: toegang tot publieke informatie is een democratisch recht.
Democratisch belang
Het werk dat informatiespecialisten doen is van groot belang om toegang tot publieke informatie te realiseren. Ik wil je daarom vragen bij je dagelijkse werkzaamheden het democratisch belang daarvan in je achterhoofd mee te nemen en waar nodig een extra stap te zetten.
Publieke informatie moet voor iedereen beschikbaar zijn omdat:
- De overheid door het openbaar maken van informatie verantwoording aflegt;
- Iedereen hierdoor het handelen van de overheid kan controleren;
- Burgers op basis van de openbaar gemaakte informatie hun rechten en plichten kennen, hun recht kunnen halen, hun keuze kunnen maken bij verkiezingen en hun input kunnen geven door onder andere inspraak en in participatietrajecten;
- De openbaar gemaakte informatie kan worden gebruikt voor onderzoek of voor het ontwikkelen van nieuwe diensten en producten voor het algemeen belang.
Daarbij kan openbaarheid een positief effect hebben op de kwaliteit van de overheid en kan ze corruptie tegengaan. Je weet dat er wordt meegekeken, en daarnaast heb je meer mensen die kunnen meedenken en met goede ideeën kunnen komen.
‘Openbaar’ als uitgangspunt
Dit artikel gaat over openbaarheid als een belangrijke waarde voor een democratische rechtsstaat. Bedenk dat diezelfde democratische rechtsstaat soms juist is gediend bij (tijdelijke) geheimhouding van informatie. Bijvoorbeeld om de persoonlijke levenssfeer van mensen te beschermen of hun veiligheid te garanderen. Ik wil dus niet zeggen dat alle informatie die binnen de overheid wordt gemaakt en ontvangen zonder nadenken openbaar moet worden gemaakt. Wel vind ik dat ‘openbaar’ het uitgangspunt moet zijn en dat er goede (wettelijke) argumenten moeten zijn om informatie (tijdelijk) geheim te houden. De Woo en de Archiefwet geven de mogelijke redenen voor geheimhouding.
Vastgelegd per wet
Het recht op informatie is in de wet vastgelegd. Op 1 mei 2021 is na jarenlange voorbereiding de Wet open overheid in werking getreden. Deze wet geeft de regels voor openbaarheid. Door het uitvoeren van de Woo zouden overheden transparanter moeten worden. Veel overheden zijn druk bezig met het implementeren van de wet, zo ook de gemeente Amsterdam. Maar is het implementeren van de letter van de wet voldoende of is er meer nodig om ook de geest van de wet te realiseren?
Hieronder beschrijf ik drie onderdelen van de Woo die in de gemeente Amsterdam de afgelopen jaren centraal hebben gestaan: passieve openbaarheid, actieve openbaarheid en informatiehuishouding op orde. (Woo, hoofdstuk 4 t/m 6)
Passieve openbaarheid
Iedereen mag een informatieverzoek indienen: een verzoek om informatie openbaar te maken. Er moet binnen vier tot zes weken worden besloten of informatie openbaar wordt of (nog) niet. Bij omvangrijke of complexe verzoeken kan een termijnafspraak met de verzoeker worden gemaakt. In principe is alle publieke informatie openbaar, tenzij er een wettelijke grond is om informatie (nog) niet openbaar te maken. Voor het inzetten van deze gronden moet meestal een belangenafweging worden gemaakt. Wat weegt zwaarder: het algemeen belang van openbaarheid of het specifiek belang van de weigeringsgrond? (Woo, artikel 4.1 en artikel 5.1 t/m 5.4)
Actieve openbaarheid
Actieve openbaarheid is het uitgangspunt. Er zijn categorieën bepaald die wettelijk verplicht openbaar moeten worden gemaakt; openbaarmaking waar geen verzoek aan ten grondslag ligt dus. Voor gemeenten zijn dit elf categorieën, bijvoorbeeld bestuursstukken en onderzoeken. Daarnaast is er een inspanningsverplichting om, naast de wettelijk verplichte informatiecategorieën, zoveel mogelijk meer informatie uit eigen beweging openbaar te maken.
De wetsartikelen over de actieve openbaarheid zijn niet direct op 1 mei 2021 in werking getreden. De eerste vijf wettelijk verplichte categorieën moeten sinds 1 november 2024 actief openbaar worden gemaakt. De overige categorieën volgen in 2025-2026. De gemeente Amsterdam heeft ervoor gekozen alle categorieën per 31 december 2023 actief openbaar te maken.
Informatiehuishouding op orde
In de Woo wordt de relatie met de Archiefwet gelegd. Openbaarheid kan alleen als de informatie die we als overheden maken duurzaam toegankelijk is. Dat betekent dat de informatie vindbaar, beschikbaar en bruikbaar is, maar ook dat informatie tijdig wordt vernietigd. Vanuit de Woo worden overheden verplicht een meerjarenplan ‘informatiehuishouding op orde’ te maken en uit te voeren. (Woo, hoofdstuk 6 en Archiefwet 1995)
Informatie die is overgebracht naar een archiefbewaarplaats valt onder het openbaarheidsregime van die wet. Blijvend te bewaren informatie moet na maximaal twintig jaar zijn overgebracht naar het Stadsarchief. De Woo is dan niet meer van toepassing. Openbaarheid is onder de Archiefwet ruimer dan onder de Woo, omdat er minder weigeringsgronden van toepassing zijn. Geheimhouding wordt onder de Archiefwet wel op het gehele document opgelegd, terwijl onder de Woo de afweging per alinea plaatsvindt. Met de nieuwe Archiefwet wordt de overbrengingstermijn waarschijnlijk verkort naar tien jaar en worden de weigeringsgronden meer gelijkgetrokken.
Openbaarheid in Amsterdam
In 2018 heeft het dan aantredende college van burgemeester en wethouders in Amsterdam de ambitie om ‘zo open mogelijk te zijn’ opgenomen in haar coalitieakkoord ‘Een nieuwe lente, een nieuw geluid’. In de hele gemeentelijke organisatie moet ‘open, tenzij’ het leidende uitgangspunt worden. Het college wil dat alle inwoners toegang krijgen tot belangrijke informatie. Raadsinformatie, Wob-verzoeken en andere documenten moeten toegankelijk worden gemaakt en inwoners moeten daarmee in staat worden gesteld om beleid beter te volgen en gericht input te leveren. Vooruitlopend op de Woo wil de gemeente meer informatie uit eigen beweging openbaar gaan maken. Hoewel de rol van informatiecommissaris niet in de definitieve Woo is opgenomen, stelt Amsterdam in 2019 een informatiecommissaris aan. Zij gaat in de gemeente het uitgangspunt ‘open, tenzij’ waarborgen, aanjagen en handhaven.
Weerbarstige werkelijkheid
Mooie ambities, maar de praktijk laat ook iets anders zien. In Amsterdam zijn in 2020 gemiddeld 19,5 weken nodig om een Wob-verzoek af te handelen – voordat de Woo in werking trad werd openbaarheid wettelijk geregeld in de Wet openbaarheid van bestuur. Er wordt veel informatie zwartgelakt en er is weinig ervaring met het actief openbaar maken van informatie. De gemeenteraad is kritisch, net als journalisten, ondernemers en inwoners dat zijn.
De gemeente wil het dus echt beter doen, maar een oplossing is niet snel gevonden. Een complexe samenhang van oorzaken zorgt ervoor dat de Wob niet kan worden uitgevoerd zoals men graag zou zien. Het onderwerp wordt tot dan toe vooral juridisch ingestoken, maar daar ligt het probleem niet zozeer, en dus ook de oplossing niet. Het probleem zit vooral in een combinatie van factoren: de versnipperde organisatie van openbaarheid, de onduidelijkheid over rollen en verantwoordelijkheden, het sturen op afhandelen binnen de wettelijke termijn, de omvangrijke achterstand in het afhandelen van Wob-verzoeken, het ontbreken van kaders voor het afhandelen van verzoeken, van (technische) hulpmiddelen en van inzicht in de werkvoorraad, de moeite met het zoeken, vinden en beoordelen van informatie, en het gebrek aan aandacht voor en kennis van openbaarheid binnen de hele organisatie. De focus heeft de eerste jaren gelegen op verbetering van deze aspecten.
Verdere verbeteringen
In 2023 wordt de basis gelegd: de Woo heeft al enige tijd de Wob vervangen en er is in 2022 een nieuw college van B&W aangetreden in Amsterdam. Dit college spreekt de ambitie uit om de uitvoering van de Woo verder te versnellen en in samenhang daarmee de informatiehuishouding op orde te brengen. Het Programma openbaarheid en informatiehuishouding op orde gaat verder met het verbeteren van onder andere de organisatie, processen, (technische) hulpmiddelen, monitoring en sturing. Dat leidt ertoe dat eind 2023 de elf wettelijk verplichte informatiecategorieën actief openbaar zijn gemaakt en dat sinds februari 2024 minimaal 80 procent van de Woo-verzoeken binnen de wettelijke en/of afgesproken termijn wordt afgehandeld.
Enkele succesfactoren zijn:
- Stel de informatiebehoefte van de verzoeker centraal.
- Ga in gesprek met de verzoeker: achterhaal de vraag achter de vraag.
- Bespreek elke dag de nieuw binnengekomen verzoeken om de juiste mensen te betrekken en het proces in gang te zetten.
- Zorg voor duidelijkheid over processen, rollen en verantwoordelijkheden.
- Stel (technologische) hulpmiddelen beschikbaar.
- Sturingsinformatie helpt om de afhandeltermijnen te halen: zorg voor een eenvoudig te gebruiken, up-to-date dashboard.
- Investeer in de bewustwording over het onderwerp in de organisatie: vertel verhalen.
- Probeer bestuurlijk en ambtelijk commitment te organiseren.
- Wees ambitieus: vallen en opstaan horen erbij.
Amsterdam blijft zeker tot eind 2025 verder werken aan het op orde brengen van de informatiehuishouding. Aandacht blijft nodig voor het behoud van het behaalde resultaat en de verdere verbetering van de kwaliteit.
Letter van de wet voldoende?
De Wet open overheid geeft iedereen het recht op toegang tot publieke informatie. De vraag die ik mijzelf stel is: in hoeverre kan iedereen gebruikmaken van dit recht als alleen de letter van de wet wordt uitgevoerd? Hoeveel beter functioneert de democratische rechtsstaat (doel van de Woo) als we Woo-verzoeken binnen de wettelijke termijn afhandelen en elf wettelijke informatiecategorieën uit eigen beweging openbaar maken? De Woo zegt hierover in artikel 1.1: ‘Eenieder heeft recht op toegang tot publieke informatie zonder daartoe een belang te hoeven stellen, behoudens bij deze wet gestelde beperkingen’.
Om het recht op toegang tot informatie te kunnen gebruiken moet je over heel wat kennis, vaardigheden en middelen beschikken. Zo moet je de Nederlandse taal machtig zijn. Daarnaast wordt informatie openbaar gemaakt zoals die is gemaakt, wat betekent dat deze meestal niet in eenvoudig Nederlands is opgesteld en dat de informatie ambtelijk jargon met veel afkortingen bevat. Verder wordt informatie veelal openbaar gemaakt via digitale overheidskanalen, dus moet je toegang hebben tot digitale middelen en je weg online kunnen vinden. Om informatie te vinden moet je ongeveer weten wat je zoekt, op de goede website terechtkomen en de juiste zoektermen gebruiken. En om de gevonden informatie te begrijpen en te gebruiken heb je vaak kennis nodig van de context van de informatie, bijvoorbeeld over de werking van de overheid.
Laaggeletterdheid
In de tweejaarlijkse monitor Staat van de stad Amsterdam XII wordt beschreven dat in 2020 16 procent van de inwoners van Amsterdam laaggeletterd is – dat zijn 100.000 mensen. In de stad wonen veel mensen die geen Nederlands spreken, denk bijvoorbeeld aan de groep internationale studenten of expats. Niet elke inwoner van Amsterdam heeft digitale middelen, zoals een computer, smartphone en internetaansluiting, en niet iedereen beschikt over de (digitale) vaardigheden om informatie te zoeken, vinden en gebruiken.
Een grote groep Amsterdammers heeft een grote afstand tot de gemeente. In 2020 waren er wijken waar de opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen nog geen 20 procent was. Ik durf hieruit wel te concluderen dat niet iedere Amsterdammer gebruik kan maken van het recht op toegang tot publieke informatie.
Verschillende doelen, verschillende eisen
Met het uitvoeren van de Wet open overheid richten we ons vooral op het afleggen van verantwoording en het creëren van mogelijkheden om door bijvoorbeeld journalisten en burgers te worden gecontroleerd. Informatie wordt vooral achteraf openbaar gemaakt. Daarmee bedoel ik: de informatie is al definitief gemaakt, het besluit is al genomen, het project is al gestart of zelfs afgerond.
Om openbaarheid ook te laten bijdragen aan verschillende vormen van samenwerking en/of participatie zijn er andere informatie, andere timing en andere manieren van openbaarmaking nodig. Als je wilt dat inwoners kunnen meedenken over bijvoorbeeld de inrichting van een wijk, moeten ze daar informatie over krijgen. Gebeurt dat pas nadat het besluit al is genomen, dan kunnen ze niet meer participeren.
Openbaarheid wordt steeds vaker ook als strategie gezien om andere doelen van de stad te realiseren. Het is dan van belang om te bekijken hoe openbaarmaking efficiënt kan worden ingezet. Openbaarheid wordt in Amsterdam bijvoorbeeld als belangrijke pijler gezien van de agenda ‘vertrouwen’. Als je wilt dat openbaarheid bijdraagt aan vertrouwen, juist bij die groepen met de grootste afstand tot en/of het minste vertrouwen in de overheid, dan is er meer nodig dan het afhandelen van verzoeken en het actief openbaar maken van informatie. Het vraagt om een fundamentelere analyse van het begrip openbaarheid. Eén van de activiteiten die Amsterdam hieromtrent ontplooit is het ontwikkelen van het Openbaarheidscentrum.
Casus: het Openbaarheidscentrum van Amsterdam
Het Openbaarheidscentrum moet de plek worden waar iedereen met een informatievraag terechtkan voor hulp bij het zoeken, vinden en gebruiken van informatie van de gemeente Amsterdam. Zowel digitaal als fysiek. Daarnaast is het de plek voor dialoog over de open overheid, de plek om samen met gebruikers te ontwerpen, de plek voor kennisontwikkeling en kennisdeling, en de plek waar ruimte is voor tegenspraak.
Openbaarheidscentrum digitaal
Meer dan 100.000 documenten met overheidsinformatie kunnen de inwoners van Amsterdam inmiddels raadplegen via https://open.amsterdam. De site begon in 2020 vanuit de wens van de gemeenteraad om alle afgehandelde Wob- en later Woo-verzoeken openbaar te maken. Met de intrede van de Woo werd open.amsterdam het platform voor alle openbaar te maken informatie. Alle informatie die hoort bij de wettelijk verplichte informatiecategorieën vind je hier terug.
Open.amsterdam ontwikkelt zich nu tot het platform voor alle documenten die de gemeente openbaar maakt. Weten we dat er veel vraag is naar een thema? Dan proberen we de bijbehorende documenten sneller openbaar te maken en te voorzien van de juiste context. Het erfpachtdossier, preventief fouilleren en participatieplannen zijn drie voorbeelden van thema’s die naast de wettelijk verplichte categorieën op open.amsterdam te vinden zijn.
De website wordt de komende periode verbeterd door het design een make-over te geven en de zoekmachine te optimaliseren, zodat je vindt wat je zoekt en begrijpt wat je vindt.
Openbaarheidscentrum fysiek
Het fysieke Openbaarheidscentrum moet de komende tijd vorm krijgen. Er worden medewerkers opgeleid om de loketfunctie te kunnen vervullen, zodat iemand die met een vraag bij de balie staat kan worden geholpen bij het zoeken, vinden en gebruiken van informatie of bij het indienen van een Woo-verzoek. Om ook fysiek met elkaar in gesprek te gaan over een open overheid wil ik als informatiecommissaris momenten organiseren waarop iedereen kan langskomen om zijn ervaringen en ideeën over openbaarheid te delen. Ook zullen we activiteiten ontwikkelen waar mensen elkaar en met de gemeente in gesprek kunnen gaan, bijvoorbeeld door gebruik te maken van de loungeplek of door deel te nemen aan de evenementen die we door het jaar heen organiseren. De deur moet vooral voor iedereen openstaan, en daarom is het op termijn nodig om te kijken hoe we de fysieke plek kunnen uitbreiden: niet alleen in het Stadsarchief, maar ook in de wijken van de stad.
Diverse informatiebehoeften
Groepen hebben verschillende belangen bij openbaarheid en verschillende behoeften als het gaat om de informatie en de manier waarop informatie openbaar wordt gemaakt. Denk aan journalisten, onderzoekers en ondernemers. Het Openbaarheidscentrum richt zich in eerste instantie op de behoeften van de inwoners van Amsterdam. Welke informatie hebben zij nodig en wanneer en op welke manier willen ze die krijgen en gebruiken? De ervaring leert dat deze behoeften divers zijn, bijvoorbeeld informatie over ontwikkelingen in de leefomgeving, informatie om hun recht te kunnen halen of om te participeren, of informatie voor onderzoek. Vaak wordt er geen informatie in de vorm van documenten gezocht, maar een antwoord op een vraag.
Samen met Amsterdammers
Zoals ik hierboven al schreef wordt het Openbaarheidscentrum verder ontwikkeld en verbeterd. Dat doen we het liefst samen met Amsterdammers, zodat de website, locaties, producten en diensten aansluiten bij de diverse behoeften die er in de stad zijn. Het gesprek over de informatiebehoeften voeren we op verschillende manieren. Door lid te worden van de digitale community kan iedereen op het online forum meekijken, meedenken en meedoen. Op het digitale forum worden regelmatig documenten geplaatst, ideeën gepitcht en vragen gesteld. Om fundamenteler naar het onderwerp openbaarheid te kijken en wat het Openbaarheidscentrum zou moeten zijn, voeren we diverse gesprekken met verschillende groepen, bijvoorbeeld aan de hand van groepsdialogen, interviews en focusgroepen (https://open.amsterdam/community).
Gesprekken Woo-verzoekers
In september 2024 ben ik begonnen met gesprekken met Woo-verzoekers, waaronder inwoners die een Woo-verzoek hebben ingediend om informatie openbaar te laten maken. In deze gesprekken staan de verhalen van de verzoekers centraal. We hebben het over hun doel met het Woo-verzoek en wat het ze uiteindelijk heeft opgeleverd. De ervaringen die met mij worden gedeeld neem ik mee in het verder ontwikkelen van het Openbaarheidscentrum. Uit de gesprekken tot nu toe komt bijvoorbeeld naar voren dat men niet altijd op zoek is naar documenten, maar een antwoord wil op een vraag, en een gesprek met de gemeente. In meerdere gesprekken is de uitspraak ‘de deur is dicht’ gedaan. Ik hoop dat we met het Openbaarheidscentrum bijdragen aan het openen van die deur.
Stadsarchief als nutsvoorziening
Het Openbaarheidscentrum hoort bij het Stadsarchief Amsterdam. Dat past bij de veranderende rol van het archief: het is niet langer een plek waar informatie wordt bewaard, maar het ontwikkelt zich tot een verdeelstation dat informatie toegankelijk maakt voor iedereen. Open.amsterdam maakt gebruik van dezelfde techniek waarmee Amsterdammers op https://archief.amsterdam de geschiedenis van de stad kunnen uitpluizen: het eDepot. Met de expertise van het Stadsarchief kunnen we informatie uit het verleden en het heden digitaal bewaren en toegankelijk maken. Sterker nog: de kennis van het verleden verrijkt de kennis van het heden. Het Stadsarchief transformeert zo tot een nutsvoorziening die het algemeen belang dient.
> Dit artikel is de bewerkte versie van de bijdrage ‘Open de deuren!’ van Sofie Bustraan in het boek Smart Humanity van de KNVI, dat in juni zal verschijnen (Publiek Denken, Den Haag; paperback 9789083281544; tweede geheel herziene druk).
Sofie Bustraan is informatiecommissaris van de gemeente Amsterdam.
Deze bijdrage komt uit de papieren IP #4-2025. Het hele nummer kun je hieronder lezen of downloaden.