Nieuwe Europese richtlijn voor overheidsinformatie: erfgoed te geef?

Eurocommissaris Neelie Kroes heeft ambitieuze plannen om de digitale economie te stimuleren. Daarvoor moet de Europese richtlijn voor hergebruik van overheidsinformatie worden aangepast. De nieuwe richtlijn zal ook gevolgen krijgen voor bibliotheken, archieven en musea.

Door: Jos van Dijk

Informatie die wordt geproduceerd, verzameld of betaald door overheidsinstanties in de Europese Unie is een vitale hulpbron in de informatie-economie, schreef de Europese Commissie eind vorig jaar aan het Europees Parlement.¹ Als voorbeelden noemt zij geografische informatie, statistieken, weergegevens, gegevens van met overheidsmiddelen gefinancierde onderzoeksprojecten en gedigitaliseerde boeken van bibliotheken. Als deze informatie (ook wel aangeduid met PSI = Public Sector Information) zou kunnen worden ingezet voor hergebruik in nieuwe producten en diensten, kan dat een injectie geven in de Europese economie van 40 miljard.

Om dit te stimuleren heeft eurocommis­saris Neelie Kroes in het kader van haar Digitale Agenda een aantal maatregelen aangekondigd.² Een daarvan betreft de herziening van de richtlijn voor het hergebruik van overheidsinformatie uit 2003. Dit plan raakt ook de erfgoedinstellingen.

Overheidsinformatie beter benutten

De Europese richtlijn uit 2003 hanteert een ruim begrip van overheidsinformatie. Bedoeld worden ‘documenten’ in de zin van: ‘elke voorstelling van handelingen, feiten of informatie – en een bundeling van deze handelingen, feiten of informatie – ongeacht het medium (op papier, opgeslagen in elektronische vorm of als geluids-, beeld- of audiovisuele opname), die in het bezit is van openbare lichamen’.³ Het (nieuwere) begrip ‘open data’ dat nu in dit verband ook wordt gebruikt, slaat op het beschikbaar stellen van data op een zodanige wijze ‘dat de verkrijger (hergebruiker) deze data zo laagdrempelig en praktisch mogelijk kan (her)gebruiken’.⁴ Liefst gratis of tegen geringe kosten en zonder veel voorwaarden.

De ambitie van Kroes is nadrukkelijk zo veel mogelijk overheidsinformatie ‘open’ te maken ter stimulering van de economie. Maar, voor alle duidelijkheid, ook na invoering van de nieuwe richtlijn zal dat niet automatisch het geval zijn. De richtlijn bevat regels waaraan de beschikbaarstelling van overheidsinformatie moet voldoen (zoals tarieven die men maximaal in rekening mag brengen). Open data is juist de meest vrije (en gratis) vorm van beschikbaarstelling; de richtlijn faciliteert dit ook, maar verplicht er niet toe.

De huidige richtlijn, die in Nederland is verwerkt in de Wet openbaarheid van bestuur (Wob), leidt volgens Kroes nog niet tot optimale benutting van Public Sector Information. De toepassing heeft ook tot conflicten geleid over mogelijke voordelen van de overheid ten opzichte van bedrijven. Bedrijven die nieuwe diensten wilden ontwikkelen voor de mobiele telefoon, zagen zich geconfronteerd met de, in hun ogen oneerlijke, concurrentie van overheidsinstellingen. Overheidsinstellingen kunnen hun eigen, met publiek geld verkregen data ook zelf exploiteren. Dat is niet zo verwonderlijk in tijden van bezuinigingen, maar in strijd met de Europese principes van vrije concurrentie en het ‘level playing field’ (gelijke regels voor ieder). Dat was een belangrijke reden voor de Europese Commissie om de richtlijn te herzien en aan te scherpen. Daarnaast wordt de gelegenheid aangegrepen om de PSI-directive te verruimen tot een aantal culturele instellingen.

Toegang tot cultureel erfgoed verbeteren

‘Overheidsinformatie,’ aldus de Commissie in haar toelichting op de nieuwe richtlijn,⁵ ‘vormt een belangrijke grondstof voor digitale informatieproducten en -diensten met een groot potentieel dat tot dusver nog niet is gebruikt. Het algemene doel van dit optreden van de Unie is het bijdragen aan economische groei en het scheppen van banen door het vrijmaken van het economische potentieel van gegevens die in het bezit zijn van de overheid door middel van verbeterde voorwaarden voor het gebruik van overheidsinformatie.’

De herziening van de richtlijn moet allerlei bestaande belemmeringen voor een vrije, open interne markt wegnemen. Daarom wordt de richtlijn aangescherpt op het punt van de prijzen die instellingen in rekening mogen brengen voor hun informatie. Aanlevering van data in machineleesbare vorm wordt de norm. Elke lidstaat moet ook een toezichthouder aanstellen. En een aantal culturele instellingen gaat ook onder de nieuwe richtlijn vallen. Met name worden genoemd: bibliotheken (met inbegrip van universiteitsbibliotheken), musea en archieven. Uitgezonderd blijven de openbare omroep en andere culturele instellingen zoals theater- en balletgezelschappen.

Met de uitbreiding van het toepassingsgebied heeft de Commissie nog een ander doel voor ogen. ‘Door de digitalisering van culturele collecties wordt de toegang tot cultuur bevorderd, doordat cultureel erfgoed in het bezit van Europese culturele instellingen, zoals boeken, kaarten, audiomateriaal, films, manuscripten, museumstukken, voor iedereen eenvoudiger toegankelijk worden gemaakt voor werk, studie of vrije tijd. Tegelijkertijd zorgt digitalisering ervoor dat van dit materiaal een duurzaam goed wordt gemaakt voor de digitale economie, waarbij veel kansen worden gecreëerd voor innovatie, hoewel de volledige benutting van digi­taal cultureel erfgoed nog in de kinderschoenen staat.’⁶

Beperking van auteursrechten

Wat gaat deze nieuwe richtlijn betekenen voor de betrokken culturele instellingen? Gezien hun publieke taak doen ze normaal gesproken al hun best om de toegang tot hun collecties voor iedereen zo eenvoudig mogelijk te maken met alle technieken die we daarvoor in deze tijd kunnen gebruiken. Welke informatie zouden zij nu ook nog voor hergebruik ter beschikking moeten stellen aan culturele ondernemers om die toegang verder te bevorderen? Welke gegevens zou bijvoorbeeld een bibliotheek ter beschikking kunnen stellen aan een creatieve ondernemer om te gebruiken voor een app of een ander digitaal product? Volgens de advocaten De Gier en Gerritsen,⁷ die zich in deze materie hebben gespecialiseerd, komen niet alle data en documenten in aanmerking voor hergebruik. Het gaat op de eerste plaats om informatie waarvan de verstrekking past binnen de publieke taak van de instelling.

Alleen als de instelling zelf beschikt over auteursrechten op gegevens of documenten, mogen ze aan anderen voor hergebruik worden geleverd. Materiaal waarop derden auteursrecht hebben, valt niet onder de richtlijn en mag een instelling niet aan anderen leveren. Ook staatsgeheimen vallen er vanzelfsprekend buiten en de privacywetgeving moet worden gerespecteerd. Dus kun je je afvragen: wat komt er dan nog wel in aanmerking? In het geval van bibliotheken zijn er volgens mij niet echt veel mogelijkheden. Te denken valt aan de gedigitaliseerde documenten van werken waarop het auteursrecht is vervallen en verder aan catalogusrecords en de metadata.

In een uitgebreide studie die de Europese Commissie in 2011 heeft laten verrichten naar bestaand hergebruik van Public Sector Information⁸ afkomstig van culturele instellingen in een aantal Europese landen, lezen we dat sommige nationale bibliotheken hun metadata ter beschikking stellen. Daar worden soms licenties voor afgesloten met specifieke voorwaarden voor hergebruik. En bij de een moet je hiervoor betalen, bij de ander niet. Auteursrechten vormen een belangrijke beperking. De implicaties van een verruiming van de PSI-directive waren ten tijde van deze studie nog niet goed doorgedrongen, schrijven de onderzoekers. Wel maakt men zich zorgen over het verlies van een mogelijkheid om inkomsten te genereren en de administratieve ‘rompslomp’ die weer een nieuwe maatregel met zich mee zou kunnen brengen. Het eerste is niet terecht, het tweede waarschijnlijk wel.

Redelijk rendement

De nieuwe richtlijn bevat de regel dat in principe alleen ‘marginale’ kosten in rekening mogen worden gebracht voor hergebruik van overheidsinformatie. Dat wil zeggen: de kosten die je moet maken bij een individueel verzoek. De instellingen moeten zelf die kosten kunnen verantwoorden. Voor bibliotheken, musea en archieven wordt echter een uitzondering gemaakt. Deze instellingen mogen voor het hergebruik een vergoeding verlangen die hoger is dan de marginale kosten maar niet hoger dan het in de richtlijn gestelde maximum. In de huidige richtlijn is dat als volgt verwoord: ‘de totale inkomsten uit het verstrekken en het verlenen van toestemming voor hergebruik van documenten mogen niet hoger zijn dan de kosten van verzameling, productie, vermenigvuldiging en verspreiding, vermeerderd met een redelijk rendement op investeringen’.⁹ Een nadere specificatie van wat een redelijk rendement is ontbreekt. Maar de richtlijn verplicht dus niet tot gratis verstrekking volgens het ideaal van ‘open data’. De richtlijn geeft de maximumtariefgrens aan; gratis mag op basis van de richtlijn ook, maar het hoeft niet.

Bibliotheken, musea en archieven mogen ook voorwaarden stellen bij het leveren van informatie voor hergebruik, maar die mogen het hergebruik niet nodeloos belemmeren. Tarieven en voorwaarden moeten vooraf bekendgemaakt worden en transparant zijn, ze mogen niet discrimineren en er kan over geprocedeerd worden bij een onafhankelijke instantie. De nieuwe richtlijn zal de bibliotheken, musea en archieven dus extra werk gaan kosten en de huidige bewegingsvrijheid aanzienlijk inperken ten gunste van de belangen van potentiële hergebruikers. Dat lijkt de prijs voor de prioriteit die de Europese Commissie legt bij het stimuleren van de digitale economie.

Bezwaren van Nederlandse regering

De invoering van de nieuwe richtlijn zal nog wel even op zich laten wachten. Eerst zijn de lidstaten aan zet en daarna ook nog het Europees Parlement dat er naar verwachting eind 2012 over gaat stemmen. Nederland is vooralsnog kritisch op een aantal punten. In een brief van de staatssecretaris voor Buitenlandse Zaken¹⁰ aan de Tweede Kamer staat dat de Nederlandse regering niet gelukkig is met de uitbreiding van de richtlijn tot culturele instellingen. ‘Nederland acht uitbreiding van de reikwijdte naar archieven, bibliotheken en musea niet proportioneel. De bedrijfsvoering van erfgoedinstellingen wordt door de EU-richtlijn onnodig zwaar belast en leidt tot procedures bij een nationale toezichthouder en/of de rechter. Verder wordt door het voorstel de nationale beleidsvrijheid op het gebied van cultuur beperkt. Dit klemt te meer omdat het beoogde doel – meer (commercieel) hergebruik van erfgoeddata – op Europees niveau op een minder ingrijpende wijze kan worden bereikt, namelijk door samenwerking in het verband van Europeana (…) Europeana koppelt metadata over en links naar gedigitaliseerde werken van nationale erfgoedinstellingen. Deze (gekoppelde) Europese database vormt een goede basis voor de ontwikkeling van digitale diensten van derden.’

Goudmijn

Met dit standpunt lijkt de regering zich aan te sluiten bij de vooralsnog afwachtende houding van bibliotheken. Bibliotheken zijn uit traditie en uit de aard van hun publieke taak al zo open en gericht op het gebruik van de in hun collecties verzamelde informatie dat deze economische en commercieel geïnspireerde ontwikkelingen hier wellicht niet direct de aandacht krijgen. Ondanks het Nederlandse voorbehoud zal er toch rekening mee gehouden moeten worden dat dit onderdeel van Kroes’ Digitale Agenda op een of andere wijze zal worden uitgevoerd.

‘Open data is een goudmijn,’ verklaarde Kroes bij de presentatie van haar voorstellen in december. Zo benadrukte zij de commercieel-economische insteek van de Europese Commissie. Uit een eerder dat jaar gehouden speech¹¹ blijkt dat de eurocommissaris dan vooral oog heeft voor data in de engere zin: statistiek, onderzoeksresultaten, geo-informatie en dergelijke, in haar ogen ‘waardevol “ruw materiaal” waarmee de burger, de wetenschap, de economie en de democratie geholpen zijn’. Wat haar ambitie met de nieuwe richtlijn voor hergebruik van overheidsinformatie in ruimere zin precies gaat betekenen voor de ‘goudmijnen’ in de erfgoedsector, zal in de komende maanden duidelijker moeten worden.

Kroes steunt ook Open Access

De Europese Commissie wil de resultaten van wetenschappelijk onderzoek die met belastinggeld zijn verkregen openbaar maken. ‘De belastingbetaler moet geen twee keer hoeven te betalen voor onderzoeksgegevens,’ zei eurocommissaris Kroes in juli bij de presentatie van haar plannen. Vanaf 2014 moet al het onderzoek dat door de EU wordt (mede)gefinancierd openbaar zijn. De lidstaten worden aangemoedigd hetzelfde te regelen voor door hen gefinancierd onderzoek. Direct na deze aanval op het businessmodel van de traditionele uitgevers kelderde het aandeel van Reed Elsevier.

(Bron: Emerce, 18 juli 2012)

Noten

1. Mededeling van de Europese Commissie over Open Data, zie: ec.europa.eu/information_society/policy/psi/docs/pdfs/opendata2012/open_data_communication/nl.pdf.
2. Persbericht van de Europese Commissie over de PSIdirective, zie: ec.europa.eu/information_society/policy/psi/index_en.htm.
3. De bestaande richtlijn, zie: eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2003:345:0090:0096:nl:PDF.
4. Joost Gerritsen, zie opendatarecht.nl/wat-zijn-open-dataoverheidsinformatie/.
5. De nieuwe richtlijn: eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0877:FIN:NL:PDF.
6. Idem.
7. Joost Gerritsen, zie: opendatarecht.nl/werkatelier-despelregels-van-open-data/.
8. PSI-re-use in the cultural sector, zie: ec.europa.eu/information_society/policy/psi/docs/pdfs/report/ cc462d011_1_1final_report.pdf.
9. De bestaande richtlijn: eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2003:345:0090:0096:nl:PDF.
10. Zie Kamerstuk 22 112, https://zoek. officielebekendmakingen.nl/kst-22112-1338.html.
11. Zie: www.data.overheid.nl/nieuws/kroes-stimuleert-gebruik-open-data. Met dank aan Annemarie Beunen (Koninklijke Bibliotheek) en Joost Gerritsen (advocatenkantoor De Gier & Gerritsen).

Jos van Dijk is redacteur van InformatieProfessional.

Deze bijdrage komt uit IP nr. 9 / 2012. Het gehele nummer kun je hier lezen