Nieuwe selectielijst voor gemeentes

Op 28 januari ontvingen alle gemeentes van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) een brief met de mededeling dat er een akkoord is bereikt over de nieuwe Selectielijst van archiefbescheiden. Belangrijk nieuws, want de Selectielijst is een van de meest gebruikte documenten bij afdelingen documentaire informatievoorziening van gemeentes en intergemeentelijke organisaties. Recordmanagers gebruiken de lijst bij het waarderen en selecteren van archieven; zij biedt handvatten bij het toekennen van vernietigingstermijnen en geeft aan welke informatie permanent bewaard dient te blijven. De redactie van InformatieProfessional mocht alvast een blik op deze lijst werpen. Welke (on)mogelijkheden gaat de lijst bieden? En zijn gemeentelijke recordmanagers klaar voor de toekomst?

Het invoeren van het digitale loket voor burgers om hun zaken te regelen heeft de informatiestroom tussen burgers en de overheid snel gedigitaliseerd. Door in te loggen met DigiD kan de burger allerlei aanvragen doen zonder fysiek het gemeentehuis te hoeven bezoeken. De aanvraag wordt opgenomen in allerlei systemen, verwerkt, en na zes tot acht weken ontvangt de burger bijvoorbeeld een uittreksel uit de Burgerlijke Stand.

Aan de achterkant betekent dit dat gemeentes anders moeten gaan werken. Elke aanvraag die binnenkomt, een zogeheten ‘zaak’, wordt apart behandeld en apart geregistreerd. Nu gemeentes de ‘zaak’ als verwerkingseenheid hebben genomen, zullen zij ook anders moeten omgaan met informatieverwerking en archivering.

De nieuwe digitale werkwijze maakt de roep om een nieuwe selectiemethode van het waarderen en selecteren van archieven in de 21ste eeuw steeds luider. De huidige Selectielijst, die uit 1996 dateert, heeft tussentijds alleen kleine aanpassingen gekend door gewijzigde wet- en regelgeving. Deze selectielijst stamt dus uit het papieren tijdperk, toen gemeentes per dossier werkten: een bundeling van alle aanvragen van één rechtspersoon.

De oude selectielijst gaat uit van alle mogelijke documenten die een organisatie kan ontvangen of maken. De documenten worden individueel benoemd en gewaardeerd. Het is handig voor een papieren file om alles per dossier te ordenen; je hebt alles bij de hand. Zo kan het dossier van een horecalocatie zowel een drankvergunning als een rapport over brandveiligheid van het pand bevatten, alsmede een terrasvergunning en een bouwkundige keuring. Nadeel van deze werkwijze is dat de verschillende stukken in één dossier verschillende bewaartermijnen hebben. Digitale oplossingen zijn hiervoor veel beter geschikt.

Binnen het ‘zaakgericht’ werken neemt een ‘zaak’ de rol van het dossier over. Een zaak beperkt zich tot één werkproces: in het voorbeeld van de horecalocatie krijgt elk van de vier onderwerpen een eigen zaak, met de daarbij horende vernietigingstermijn.

De nieuwe selectielijst ondersteunt deze nieuwe manier van werken. Verder maakt de lijst een onderscheid tussen documenten die gemaakt worden voor de eigen gemeentelijke organisatie en documenten die ontstaan bij communicatie van de gemeente met burgers en bedrijven. Omdat de oude Selectielijst nog uitgaat van dossiervorming en waardering op documentniveau, voldoet zij steeds minder aan moderne manieren van werken waar de digitalisering centraal staat.

Om tot een Selectielijst te komen die voor langere tijd bruikbaar is, hebben de Adviescommissie Archieven en het VNG-bureau aan VHIC de opdracht gegeven om met ondersteuning van KING verschillende analyses uit te voeren. Er zijn 26 hoofdprocessen gedefinieerd. Voorbeelden van zo’n hoofdproces zijn bijvoorbeeld ‘plannen opstellen’ of ‘producten en diensten leveren’. Aan deze hoofdprocessen hangen generieke documenttypes (‘producten’ genoemd in de Selectielijst) als besluiten en onderzoeksrapporten. De waardering van de archiefbescheiden zal in de toekomst afhangen van de definitie die aan elk van de 26 processen gegeven wordt.

Het werken met hoofdprocessen maakt de Selectielijst compacter omdat veel specifieke documenttypes uit de lijst zijn ondergebracht bij hun generieke broertje. Dat maakt de lijst gemakkelijker doorzoekbaar en breder toepasbaar. Het gevaar is wel dat de lijst te breed kan worden geïnterpreteerd – met het toekennen van verkeerde bewaartermijnen tot gevolg.

Recordmanagers moeten nu in staat zijn om documenten die ze eerder bekeken vanuit het deelproces te herleiden naar het hoofdproces, om zo tot de juiste bewaartermijn te komen. De naam van het document zorgt daarbij echter soms voor verwarring. Zo vallen een plan van aanpak voor een Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO)-client en een structuurvisie nu onder dezelfde categorie.

De nieuwe selectielijst verschilt qua vorm zoveel van de oude, dat hij voor mensen die vertrouwd zijn met de oude lijst niet zomaar te gebruiken is. Om die reden hebben de makers – heel begrijpelijk – vanwege de duidelijkheid veel extra informatie in de huidige lijst opgenomen. Toch is het er niet overzichtelijker van geworden. Voor de bruikbaarheid zou deze informatie beter kunnen verhuizen naar de toelichting.

Veel zaaksystemen hebben de optie om automatisch te archiveren, een handige toepassing bij simpele processen waarbij de uitkomst voorspelbaar is. Zo wordt horecagelegenheden regelmatig gevraagd om de bij de gemeente bekende gegevens te controleren. Deze gegevens worden verwerkt of voor kennis aangenomen; verandert er niets, dan mogen ze na een jaar vernietigd worden.

Het probleem met de oude selectielijst is dat deze veel voorwaardelijke bewaartermijnen had, waardoor het automatisch archiveren van meer complexe zaken niet bepaald gemakkelijk was. In het eerder genoemde dossier van een horecagelegenheid zitten documenten met verschillende bewaartermijnen. Pas wanneer van al deze documenten bekend is dat ze niet langer nodig zijn, kan men overgaan tot definitief archiveren.

In een fysieke beheersomgeving kan men dossiers periodiek opschonen en bewerken. In een digitale beheersomgeving waarbij men zaakgericht werkt, is deze mogelijkheid er niet. Digitaal archiveren betekent tevens dat je de inhoud en metadata niet langer kan wijzigen. Hoewel dit de authenticiteit van het archief waarborgt, betekent het ook dat je niet eerder kunt archiveren dan het moment waarop het laatste stuk dit toestaat. Daar staat tegenover dat het permanent laten openstaan van zaken, vergelijkbaar met dossiers door ze tijdelijk weg te zetten, ook niet wenselijk is. Te veel medewerkers hebben dan toegang tot de informatie en het systeem zou langzaam dichtslibben.

De makers van de nieuwe selectielijst hebben dit slim opgelost: er wordt uitgegaan van het bedrijfsvoeringsbelang en hoe lang de documenten daarvoor bewaard moeten blijven. Vanaf het aanmaken van het document gaat de primaire gebruikstermijn lopen, waarbinnen de organisatie de documenten nog volop kan gebruiken.

Na deze primaire gebruikerstermijn vervalt het bedrijfsvoeringsbelang en begint de secundaire gebruikstermijn: de semi-statische archiefstatus. De procesfase waarbij de gemeente het proces doorloopt en de primaire gebruikstermijn hebben vernietigingstermijnen meegekregen die men kan optellen bij de wettelijke bewaartermijn. Op deze manier kan het digitale archiveringsproces makkelijker automatisch worden afgehandeld.

Voor gemeentes die (grotendeels) zaakgericht werken en daar hun ICT-infrastructuur en interne processen op hebben aangepast is het gebruik van de nieuwe Selectielijst een stap in de goede richting. Er zijn echter nog heel veel Nederlandse (inter)gemeentelijke organisaties die niet of nog maar deels zaakgericht werken. Voor deze gemeentes komt de Selectielijst te vroeg.

Verder is de toepasbaarheid van de lijst op ‘ouderwetse’ archiefdossiers en individuele documenten discutabel. Nu de beschreven documenttypes op de selectielijst wegvallen en de processen worden samengevoegd, zijn organisaties bijna gedwongen om stappen in de richting van zakelijk werken te nemen. Als men bedenkt dat het organisatiebreed invoeren van zaakgericht werken gemiddeld één jaar duurt en dat de Selectielijst gaat gelden per 1 januari 2016, kan men niet anders dan tot de conclusie komen dat deze organisaties haast moeten maken.

De makers van de nieuwe Selectielijst hebben hun hun uiterste best gedaan om een lijst op te stellen die tegemoet komt aan de eisen die de digitalisering aan het werkveld stelt. Toch kan men zich afvragen of de Selectielijst nu niet te veel voor de troepen uitloopt en of dit niet tot informatieverlies zal gaan leiden.

Door organisaties te dwingen het zakelijk werken te omarmen en structureel anders te werk gaan, kunnen er gaten in de archiefvorming vallen. Doordat bij zaakgericht werken veel verantwoordelijkheid voor het informatiebeheer bij de taakafdelingen komt te liggen in plaats van bij DIV, zal er tevens een mentaliteitsverandering in de organsatie moeten plaatsvinden.

Nu de Vereniging Nederlandse Gemeenten heeft ingestemd met de Selectielijst 2016, zal er in de komende maanden een pilot draaien bij drie gemeentes. Naast de algemene inhoud en presentatievorm van de lijst zullen deze gemeentes de lijst gaan toepassen op enkele zelfgekozen processen binnen hun organisatie. Aan de hand van de pilotresultaten zal nog een laatste redactieslag voor de lijst worden gemaakt. Het is te hopen dat het komende jaar nog genoeg ruimte biedt om de lijst gebruikersvriendelijk te maken en om organisaties op het werken hiermee voor te bereiden.

VHIC heeft in opdracht van de VNG en de Adviescommissie Archieven en ondersteund door KING diverse analyses uitgevoerd. Zo is in een trendanalyse onderzocht welke ontwikkelingen zich voor gaan doen binnen de maatschappij en (inter)gemeentelijke organisaties. Verder is er een risicoanalyse uitgevoerd, waarbij is gekeken naar de gevaren die informatieverlies met zich meebrengt voor een organisatie. Daarbij zijn de risico’s opgesplitst in politieke, operationele, juridische, financiële en afbreukrisico’s. Er is bijvoorbeeld gekeken naar het verlies van imago en gezag bij informatieverlies, en het gevaar van extra uitgaven door het verlies van financiële informatie.

De risico’s zijn verdeeld in vijf klassen voor het risicoverloop, waarbij het risicoverloop is ingeschaald van geen tot weinig risico naar onaanvaardbare risico’s voor de organisatie.

Aan de hand van de aangeven risicoklasse is een vertaling gemaakt naar de te hanteren bewaartermijn. Informatie waarbij het risico van verlies voor de organisatie als onaanvaardbaar is aangemerkt, krijgt een langere bewaartermijn mee.

Een systeemanalyse is gemaakt vanuit vier bestuurskundige paradigma’s, te weten rechtmatig bestuur, presenterend bestuur, vervlochten bestuur en participerend bestuur. Gekeken is naar welke informatie deze paradigma’s kunnen opleveren en hoe zij de reconstructie van de gemeentelijke activiteiten kunnen helpen. Die reconstructie is van belang bij het creëren van de context van archieven. Gezamenlijk vormen de uitkomsten van deze analyse de basis van de uiteindelijke vorm van de selectielijst en de nieuwe bewaartermijnen die gehanteerd worden.

Zaken, zaaksystemen en zaakgericht werken zijn termen die steeds meer ingeburgerd zullen raken. Doorgaans wordt een ‘zaak’ omschreven als een samenhangende hoeveelheid werk met een duidelijke aanleiding, en een van tevoren gedefinieerd eindresultaat waarvan de kwaliteit en doorlooptijd bewaakt moeten worden. Zaken worden aan processen gekoppeld door het gebruik van zaaktypes.